巴基斯坦土地征收法及工程项目征地探析
近年来，随着“一带一路”战略和“中巴经济走廊”的深入推进，越来越多中国企业进入巴基斯坦电力、交通等基础设施投资领域。从承包商向投资商转变，面临的挑战之一就是依法依规开展项目征地。研究巴基斯坦土地征收方面的法律，对于深入了解当地土地管理制度和依法开展征地工作必不可少。
世界上大多数国家都以法律形式对土地征收进行了明确规定。巴基斯坦是英联邦成员国，其法律制度整体沿袭英美法系。本文对巴基斯坦土地属性和适用法律——《1894年土地征收法》中有关土地征收流程、争议处理方式、征地补偿款支付等方面内容进行了分析， 指出了中国投资者在巴开展工程项目时征地工作的注意事项。
土地属性和适用法律
巴基斯坦实行土地私人所有制，土地的性质较为复杂，常见的包括联邦政府土地、省政府土地、国有企业和机构属地、森林保护地、私人土地、无人认领地等，因此土地征收工作难度比较大。总体而言，在巴基斯坦开展征地有私人协商和政府强制征地两种形式。前者适用于土地需求量不大且所需土地为私人所有的情形，土地需求方直接与土地所有人协商、确定价格，进行交易，为完全市场行为。后者主要是大中型项目建设方通过政府依法统一强制性征地。
巴基斯坦征地所涉法律主要包括《1894年土地征收法》、《国家移民政策》、《西巴基斯坦1967年土地税收法》、《1974年领属土地法令》、《1882年财产转移法》、《1908年登记法》等。各省也有相应的配套地方性行政法规，以旁遮普省为例，该省有《旁遮普省1912年政府土地法》、《旁遮普省1927年森林法》和《旁遮普省1899年印花税法》等，可配套联邦政府相关法律执行。
《1894年土地征收法》简析
《1894年土地征收法》（下称《征地法》）是巴基斯坦征地法律体系的基本文件，共7部分55条，明确了公共用途的土地征收程序、补偿价格定价原则等。
一、土地征收的常规流程
按照《征地法》规定，土地征收是项目建设方（以下简称土地征用方）委托地方政府开展，即主体工作由地方政府开展，相关费用由土地征用方支付。地方政府的主管部门和机构授权土地征收员依法开展各项征收工作，具体流程如下。
1. 发布初步告示
《征地法》第4条规定，土地征收员在政府官方公报上发布告示，指出可能用于建设公共用途的项目用地大致范围。自该告示发布之日起，土地征收员或其代表可开展与此次征地相关的初步工作，包括打桩定界、土地标记、测量、规划、勘察等。同时，《征地法》第37条规定，土地征用方自发布告示之日起，可以开展土地调查工作。
2. 发布正式告示
《征地法》第5条规定，初步工作完成后，如所在区域的地区政府长官（一般为市长）及地区政府认为初步告示中部分或全部土地为公共用途项目建设所需，则应在政府官方公报上发布正式告示，列明拟征用土地的所属区域、征用土地的目的、拟征用土地的大致位置、拟征用土地规划等。
3. 召开利益相关方听证会
《征地法》第5-A条规定，土地利益相关方如有任何异议或诉求，应在初步征地告示发布后30天内，以书面形式提交土地征收员。土地征收员将举行听证会，给予各方陈述意见的机会，必要时应开展深入调查，最后由地区政府长官裁定。
4. 发布征地意图澄清声明，开展土地标记、测量和规划
《征地法》第6条规定，土地征收员应在被征收土地附近合适地点，发布由地方政府的土地主管部门负责人签发的声明，告知政府欲征收的土地信息（包括所在地域、大致区域、规划等）。声明应明确土地征用方或者当地政府机构将支付相关补偿费用。
5. 向所有受影响方发布公告
《征地法》第9条规定，土地征收员应在合适地点发布公告，告知政府拟征收土地和开展土地补偿的具体信息，要求所有受影响的民众在规定时间内表达其关于土地测量、补偿金额等问题的意见。
6. 提交土地信息
《征地法》第10条规定，土地征收员可要求征地利益相关方提交土地共有、抵押、租赁、地役等关系信息的说明。
7. 问询和裁定
《征地法》第11条规定，土地征收员应向提出异议的任何利益相关方、政府部门、当地主管机构或公司，就公告发布之日的土地价值和被补偿方利益接受问询，并签发征地裁定，明确征地区域、补偿方案、以及相关权利人的补偿事项。《征地法》第12和12-A条规定，如该裁定有数字计算错误，土地征收员可自行修正，利益相关方也可以申请要求土地征收员修正。《征地法》第13条规定，在裁定发布后，土地征收员如认为有必要，可召开听证会，听取利益相关方的意见。
8. 征收土地
《征地法》第16条规定，裁定作出后，土地征收员开始正式征收土地，土地所有权将完全转至当地政府名下，并清除土地上的所有障碍物。第16-A条规定，土地征收员在征收土地的同时，将征地补偿款通过当地政府财政局支付给每一位移民。
9. 向土地征用方转让土地
《征地法》第41条规定，土地所有权转至当地政府名下后，土地征收员将向地区行政长官报告。地区行政长官审核无异议后，土地征用方可与当地政府签订协议，购买或租赁土地。该协议需约定如下内容：将征地费用支付给当地政府；付款完成后将土地转让给土地征用方；土地征用方应持有土地的条件；若征收是为建造住房或提供相关设施之目的，还需提供达到此目的的时间、条件和方式；若征收是为土地征用方办公之目的，还需提供达到此目的办公楼的建造和维护的时间和条件。
10. 公示协议
《征地法》第42条规定，土地征用方与地方政府签署的协议应在官方公报上予以公布。
11. 办理土地权证转移
协议订立且征地费用支付完毕后，土地征用方与当地政府可着手办理土地所有权或使用权转移的证明文件。
二、紧急情况下的征地流程
《征地法》第17条和17-A条规定，如省级政府判定为紧急情况下土地征用，比如渠道、通行航道的突然改变或其它不可预见的突发情况，在地区政府长官的授权下，土地征收员可启动紧急征地程序，即土地征收员可在《征地法》的第9条第（1）的公告期满起15天后，直接进入《征地法》第16条规定的土地征收程序，无需开展《征地法》第10-16条规定的搜集土地信息、询问和裁定、听证会等流程。
三、征地过程中的争议处理方式
《征地法》第三部分（第18-28条）规定，若受征地影响的利益相关人员对土地征收员的裁定内容有异议，可在收到裁定通知的6周内，向土地征收员提交书面申请，或向法院就土地测量、补偿金额、补偿金分配等问题提交诉讼请求。应法院要求，土地征收员需向法院报告土地测量、信息搜集、土地定价等方面的信息。对于征地补偿金额的裁定，考虑到政府强制征地的特性，可基于同类土地的市场价格上浮15%。法院关于征地的判决由法官签署后，视为一项法令。如果法院裁定，需增加额外的征地补偿费（基于土地征收员征地裁定价格基础之上的差额部分），则土地征收员还需支付相应的利息。
四、征地费用补偿款支付
1.《征地法》第31条规定，如果是土地征收员在征地裁定书中确定的征地补偿金额，可直接支付给移民。如出现移民不同意此征地补偿款、无主土地的征地补偿款、该土地征地补偿款的归属或分配存在争议等三种特殊情形，土地征收员可先将征地补偿款存至《征地法》第18条规定的法院。如根据省级地方政府的批准，土地征收员也可通过置换土地、减免土地所有人其它土地的税费等方式替代货币补偿。
2.《征地法》第32条规定，如果土地征收员根据《征地法》第31条存至法院的征地补偿款，经核实无合适利益相关方应获得此补偿款，则法院可裁定此笔费用由购买与所征用土地性质和所有权类似的土地。如果无法购买相应土地，则此笔费用将被保存至有合适利益相关方获得补偿款或已购买相应土地。
3.《征地法》第34条规定，如果土地征收员未在清除所征用土地上的障碍物之前提交上述补偿款，则自清障之日起至征地补偿款存至法院之日止，需按6%年利率支付补偿款的利息。
五、临时占用土地的方式
《征地法》第35-37条对土地征收员临时占用土地的流程进行了规定，主要包括：地方政府指示土地征收员开展征地工作，土地征收员将发布告示，告知征地目的、补偿方式等；临时占地最长不得超过三年；如土地征收员和利益相关方就临时征地补偿金额和方式有不同意见，则可诉诸法院；土地征收员在支付临时征地款或与利益相关方订立补偿款后，可启动征地和拆迁土地障碍的工作。
注意事项
中国企业到巴基斯坦开展大型工程项目投资不能只凭一腔热情，应当事先做足功课，深入了解巴基斯坦的财税政策、土地政策、意向投资地的社会情况及联邦政府和地方政府的决策程序等，依法依规开展项目征地工作，确保工程如期开工、按期完工。
一、设立专门团队
深入研究《征地法》及其配套文件，厘清流程，明确关键环节；项目的投资开发整体流程应与征地流程有机结合。
二、应及时申领各类许可文件
《征地法》第39条明确规定，土地征用方应及时取得省级政府关于土地征用的事前许可。否则，即使土地征收员依照《征地法》第6-37条规定开展征地相关工作，也不能被认为完全合法有效。
三、重点注意土地移交的方式和有效性
依照《征地法》，地方政府在征收土地后，应移交给土地征用方。关于移交方式，根据各省的规定，可采用出售、临时出让或出租方式，无论何种形式，应确保土地所有权或使用权的转移合法有效，并与项目特许经营期相匹配。
如采用出售方式，应与省级政府订立出售合同，确保土地的完全出售；如为临时出让，则应在协议中要求省级政府明确土地的使用期限不应短于项目的特许经营期；如为出租方式，应在协议中明确土地的出租期和无条件续租期不应短于项目的特许经营期。
四、处理好与当地政府和民众的关系
要深入了解当地政府的决策程序，做好政府层面的工作。同时，要重视当地有关势力和民众的实际利益
